La Croatie,
nouveau pays candidat
à l’entrée dans l’Union européenne

Conférence de S. E. M. Bozidar Gagro,
Ambassadeur de Croatie en France

- Maison de l'Europe -
Paris, le 25 septembre 2003

Madame la Présidente,
Excellences,
Mesdames et Messieurs,

C’est, si vous me le permettez, en bonne logique que la Maison de l’Europe a invité l’ambassadeur de Croatie à présenter son pays du point de vue de sa candidature à l’Union européenne, après avoir donné cette chance à ceux dont l’adhésion est désormais acquise. Et je l’en remercie d’autant plus chaleureusement.

En effet, à l’heure actuelle, tout le monde s’accorde à dire que l’élargissement de l’UE n’est pas terminé, que c’est un processus qui se poursuit et qui concerne au moins deux pays candidats – à savoir, la Roumanie et la Bulgarie, pressenties pour être intégrées en 2007 – mais également un autre candidat, la Turquie, dont le cas est toujours débattu, ainsi que les pays de l’Europe du Sud-Est, regroupés techniquement sous la dénomination circonstancielle de « Balkans occidentaux », et dont la vocation à intégrer l’UE est désormais reconnue. Or, parmi ceux-là, la Croatie est le seul pays qui ait traduit sa vocation en acte de candidature, laquelle, d’un point de vue formel, ne restera que potentielle jusqu’à ce qu’elle soit avalisée par Bruxelles, conformément à la procédure habituelle.

Pourquoi, comment et avec quels atouts et quels espoirs la Croatie s’est-elle décidée à poser sa candidature ? Voilà les questions auxquelles je tenterais d’apporter quelques réponses.

Tout d’abord, il y a une réalité géographique : la Croatie se trouve presque au cœur même de l’Europe, à l’ouest de sa partie orientale formée par la Roumanie, la Bulgarie et la Grèce, à l’ouest des autres pays balkaniques, au carrefour de trois grandes aires : de la Méditerranée, de l’Europe centrale et de l’Europe de l’Est. Cette position géographique n’est pas qu’un simple attribut, mais identifie avant tout son rôle sur le plan des communications, des échanges économiques et de l’interpénétration culturelle.

Sur le plan historique, l’appartenance européenne de la Croatie est en partie obnubilée par son passé récent, celui du XXe siècle, période au cours de laquelle elle a fait partie de la Yougoslavie, État créé et défait par la force de l’histoire, État qui n’a existé que soixante-douze ans. Un temps relativement court comparé aux trois siècles qu’a duré l’État indépendant croate du Moyen–Age, mais aussi aux longs siècles de sa continuité au sein de différents royaumes et empires européens, d’abord celui des Hongrois, puis celui des Anjou franco-napolitains, enfin celui des Habsbourg autrichiens puis austro-hongrois.

Par ailleurs, il convient de noter que la notion même de Balkans, au sens politique du terme, et que l’on oppose volontiers à l’identité européenne, est une invention récente, liée aux événements de la fin du XIXe et du XXe siècle, et qui est tout naturellement vouée à être bientôt reconsidérée dans la perspective de la recomposition européenne globale qui s’annonce.

Quoi qu’il en soit, la renaissance d’une Croatie indépendante, acquise dans le sang et les larmes, s’est accompagnée d’une certaine volonté de mettre en relief les liens historiques et culturels multiples entretenus avec l’Occident. Mouvement à l’opposé de celui qui, du temps de la Yougoslavie, tentait – parfois de manière artificielle voire abusive – de renforcer la cohésion interne aux dépens des liens historiques réels qui avaient ancré ses différentes entités dans d’autres ensembles régionaux.

Un européanisme à toute épreuve

Or, un projet politique capital comme celui de l’adhésion d’un pays, en l’occurrence de la Croatie, à l’Union européenne, n’est guère, bien sûr, le produit de simples constats géographiques et de considérations historicistes ; il en est, cependant, en partie tributaire : il lui donnent les points de départ et les cadres généraux. Mais les vrais mobiles se trouvent dans la vie des citoyens, dans leurs aspirations à la paix, à la sécurité, au progrès, au bien-être et au désir de renouer avec leur racines européennes. Et la vraie chance, dans le temps vécu, réel.

Malgré les velléités isolationnistes portées par un nationalisme prononcé qui caractérisa les années de la guerre d’indépendance et celles du retour à la paix, le projet européen constitua le seul projet politique sérieux depuis la création du jeune État croate. Et tandis que le pays fut agressé et en partie occupé, les traumatismes causés par la guerre portaient tous les espoirs vers le large européen, communauté de pays prospères, dynamiques et civilisés. Si en Croatie la finalité fut toutefois toujours claire, les moyens et les voies susceptibles de mener le pays vers cet objectif l’étaient beaucoup moins. Les difficultés matérielles et leurs conséquences sociales étaient énormes, surtout si l’on tient compte du fait que les autorités politiques devaient simultanément gérer la reconstruction du pays meurtri par la guerre, le retour des réfugiés et des personnes déplacées, la transition vers une économie de marché et la modernisation de la société. Et tout en multipliant les déclarations de principe censées accréditer sa bonne volonté et sa disposition à coopérer avec la communauté internationale, le pouvoir en place à Zagreb des années 1990, autoritaire et peu soucieux des impératifs démocratiques, inspirait de moins en moins confiance tant aux pays de l’UE qu’à ceux de l’Alliance atlantique, deux organisations pourtant essentielles.

Signes avant-coureurs

Aussi un grand changement s’est-il produit aux élections parlementaires du 3 janvier 2000, lorsque le parti au pouvoir, fondé par l’ancien président Tudjman, fut remplacé par un gouvernement de coalition, porteur de l’espoir du renouveau. Quelques semaines après, l’élection à la tête de l’État de Stipe Mesic, opposant au régime de Tudjman, achevèrent ce revirement. L’événement eut un retentissement immense, d’autant plus que l’alternance politique s’est effectuée de manière tout à fait démocratique. Sa portée ne se mesurait pas uniquement quant à ses conséquences intérieures ni à ses perspectives d’évolution, mais elle s’évaluait également quant à son impact sur les pays de la région, où la situation demeurait précaire. La chute de Milosevic à Belgrade, la manière dont les choses se sont déroulées en Bosnie-Herzégovine et même au Kosovo, ont donné raison à ceux qui avaient reconnu dans le changement démocratique en Croatie le signe avant-coureur d’une évolution régionale positive. Ce fut d’ailleurs le point de départ de l’action des Quinze en faveur des pays du Sud-Est européen restés en dehors de processus d’intégration communautaire, action qui devait se traduire par la tenue, fin novembre 2000, du Sommet de Zagreb.

Du Sommet de Zagreb à celui de Salonique

Bien que la première formulation positive fût faite à la réunion de Feira, le Sommet de Zagreb, organisé sous la présidence française, restera comme un moment-clé dans la conception de la politique de l’Union à l’égard des pays qui seront désormais souvent désignés comme les « Balkans occidentaux ». A Zagreb un cadre fut établi autour de trois idées-forces : reconnaissance des perspectives européennes des pays issus de l’ancienne Yougoslavie et de l’Albanie, mise en place du Processus de stabilisation et d’association (PSA) – un programme spécifique adapté à la situation de ces pays –, et surtout, mise en application de deux critères d’évaluation des progrès de ces pays : le premier, individuel, mesure au cas par cas les résultas de chacun ; le préservant du risque de se trouver tributaire des résultats des autres, le second, complémentaire, évalue la contribution que chaque pays est censé apporter à la stabilité, à la coopération et au progrès de la région. A cela s’ajoutent les critères dits de Copenhague, critères de base que chaque candidat à l’adhésion en UE doit satisfaire.

Entre le Sommet de Zagreb, en novembre 2000, et le Sommet de Salonique, qui s’est tenu en juin dernier et fut en partie consacré aux pays du PSA, une évolution considérable s’est produite du côté des pays concernés. Malgré cela, au niveau de la politique de l’Union, c’est-à-dire des conditions que les pays de la région doivent satisfaire et des principes de leur admission, les évolutions enregistrées se résument à quelques subtiles nuances de vocabulaire : un peu plus de clarté sur les perspectives d’adhésion, puisque les anciens candidats dits « potentiels » sont désormais désignés comme de vrais candidats « dès qu’ils auront rempli les conditions nécessaires » ; un peu plus de précision quant au Processus de stabilisation et d’association, défini comme condition préalable indispensable, même en cas d’ouverture de négociations avec un pays sur la base de sa candidature.

Dans l’atmosphère de préparatifs accélérés et d’âpres négociations qui ont précédé le « Big bang » de l’élargissement de Copenhague, le Sud-Est européen s’est quelque peu trouvé oublié. Les discussions enflammées de l’automne dernier ont avant tout porté sur les frontières extérieures de la future Union, sur les arguments en faveur ou contre l’adhésion de la Turquie, si bien que, selon les cas, on portait à 27 ou à 28, le nombre de membres de l’Union élargie dans un avenir prévisible, faisant ainsi peu de cas de pays, comme la Croatie, qui se trouvent pourtant presque au cœur géographique de l’Europe.

La candidature croate

Et c’est une erreur d’appréciation que seule la peur du bouleversement du nombre des pays membres de l’Union saurait éventuellement excuser. D’abord parce que tous ces pays, Serbie et Monténégro et Bosnie-Herzégovine inclus, avaient d’ores et déjà affiché leurs ambitions européennes. Le projet européen est devenu le seul projet politique digne de ce nom dans la région. Tandis que la Croatie, convaincue de pouvoir très rapidement satisfaire aux normes du PSA, forte de son potentiel économique, de sa stabilité intérieure et déterminée à en finir avec les quelques questions encore en suspens, mûrissait sa décision d’engager la procédure de candidature. Le 21 février dernier, c’était chose faite : le Premier ministre croate Ivica Racan s’est rendu à Athènes pour remettre au président de l’Union européenne en exercice, Costas Simitis, la demande d’adhésion de notre pays à l’Union.

On a longuement insisté sur le contexte régional et son évolution pour la simple raison qu’il reste « essentiel » dans l’optique de l’Union, comme la Déclaration de Salonique venait de le rappeler. En Croatie, laquelle qui venait à peine de se dégager d’une expérience qui lui laissait de mauvais souvenirs, la politique régionale de l’Union définie dès 1997 ressemblait fort à un nouveau regroupement sous contrainte. Sans que cette appréhension ne disparaisse complètement, grâce à l’action réfléchie du gouvernement de centre-gauche et, surtout du Président de la République qui multiplia ces déplacements et ses prises de position positives, l’opinion publique s’est finalement rallié à la thèse selon laquelle seule la stabilité, le progrès et l’orientation européenne effectives de ses voisins peuvent être profitable à la Croatie. Aussi, la Croatie s’est-elle engagée alors à bon escient et avec conviction dans ce cercle vertueux.

L’accélération du processus européen qui a finalement abouti à la demande d’adhésion, s’appuyait, d’un côté, sur une opinion publique favorable dans des proportions comprises entre 75 et 80 %, et de l’autre, sur les analyses comparatives démontrant les capacités de la Croatie par rapport aux pays qui font partie de l’actuelle vague d’élargissement et, surtout, comparé à ceux dont l’intégration est prévue à l’horizon de 2007. Rappelons qu’à la fin des années 80, la Croatie se trouvait, avec la Slovénie, en tête du peloton des pays en transition et que son retard par rapport à certains pays comparable est dû avant tout aux conséquences de la guerre subie tout au long des années 90.

Unanimité politique

Toute la classe politique croate fut donc unanime pour enclencher les mécanismes de candidature, pour essayer, éventuellement, de rattraper le prochain train de l’élargissement, en 2007. Au lendemain du sommet historique de Copenhague, le 18 décembre 2002, le Sabor, le Parlement croate, vota une résolution enjoignant au gouvernement de soumettre formellement une demande d’adhésion, et cela dans les meilleurs délais possibles. Une sorte d’effervescence s’est alors emparée de la scène politique, des médias, ainsi que les ministères qui ont reçu les consignes de mobilisation, en vue d’une vaste harmonisation des normes et des lois, par ailleurs déjà entreprise dans le cadre du PSA.

Tenant compte de la lassitude qui prévalait après les efforts du dernier élargissement, et surtout, des incertitudes de fonctionnement qui planent sur l’avenir proche de l’Union à 25, la diplomatie croate craignait une attitude réticente, à l’annonce de la demande de Croatie, aussi bien de la Commission de Bruxelles que des pays membres. Tout en ne contestant pas le droit de la Croatie à poser sa candidature ni certains de ses atouts incontestables, des voix sceptiques invoquèrent les difficultés du timing, la complexité des procédures et, surtout, quelques problèmes de caractère politique à régler au préalable. Au fond, la vraie réserve, rarement, avouée concernait la région, ce fameux contexte régional tant redouté chez les Croates, où certains pays ayant des problèmes beaucoup plus graves, et des performances plus modestes que la Croatie, pouvaient lui emboîter le pas.

Mobilisation sans précédent

Or, la détermination et la clarté des motifs et des objectifs de la Croatie ont provoqué une surprise positive. Côté procédure, le Conseil autorisa le 14 avril 2003 la Commission à préparer un avis, ce qui prend, en moyenne, un an. Le président de la Commission Romano Prodi s’est rendu en personne à Zagreb le 10 juillet dernier pour remettre au gouvernement un questionnaire de plus de 4 000 rubriques, une mission de routine, mais le geste, inhabituel, fut apprécié, comme signe d'encouragement et de confiance. Dans deux semaines, le 9 octobre prochain, le Premier ministre Racan rendra la courtoisie à M. Prodi en lui remettant à Bruxelles les réponses au questionnaire, qui serviront aux spécialistes de la Commission à analyser l'aptitude de Croatie à figurer en tant que candidat officiel et d'entamer dès le mois d’avril 2004 – espère-t-on – les négociations, à proprement parler, sur l’adhésion.

Côté politique, la candidature croate, posée de manière souveraine et responsable, eut des répercussions sur trois niveaux : à l’intérieur du pays elle a provoqué une mobilisation sans précédent, dotant le pays d’un objectif majeur et précis, capable d’orienter et absorber les forces vives pendant de longues périodes ; sur le plan régional, elle eut un impact très positif, redonnant des raisons d’espérer que le clos balkanique n’est pas fatalement fermé et qu’une dynamique favorable pourrait conduire chacun de ces pays à rejoindre l’Europe réunifiée. Ainsi les présidents de cinq pays des « Balkans occidentaux » ont-ils multiplié les signes de solidarité réciproque aussi bien que les déclarations communes ; enfin, avec la Croatie frappant à leur porte, les instances européennes seront-elles peut-être portées à revoir leur stratégie attentiste et à s’investir d’avantage dans la solution des problèmes des pays restants.

Des élections sous le signe de l'Europe

En revenant sur les raisons de l’assurance avec laquelle la Croatie s’est lancée dans le processus d’intégration européenne, il faut souligner, en premier lieu, sa sécurité et sa stabilité politique. Bien qu’il existe quelques différends frontaliers mineurs avec les voisins, les vestiges de la désintégration de l’ancienne Yougoslavie, la Croatie est en paix avec ses voisins et développe avec eux des relations de bon voisinage, de coopération et d’amitié. Les séquelles de la guerre sont progressivement éliminés. La première alternance politique réussie, nous sommes persuadés que les prochaines élections parlementaire qui auront lieu dans deux mois, quels qu’en soient les vainqueurs, ne changeront pas le cap des réformes entreprises, surtout celles liées au programme européen. J’en veux pour preuve le fait que, dans ses slogans préélectoraux, le principal parti d’opposition promet aux électeurs d’intégrer la Croatie à l’Europe plus vite que ne serait en mesure de le faire, selon lui, l’actuel gouvernement auquel pourtant chacun reconnaît qu’il a mené une politique résolument engagée dans la voie européenne.

Les problèmes politiques qu’évoquent les observateurs internationaux plus ou moins officiels ne sont pas structurels, sauf peut-être un seul : celui de la justice, ou plutôt du système judiciaire, problème que connaissent presque tous les pays en transition. Et même celui qui est souvent pointé et qui est lié à la coopération avec le Tribunal de la Haye, se réduit à l’heure actuelle au seul cas d’un général fugitif, et qui sera instantanément résolu le jour de son interpellation ou de sa réédition. L’autre question concerne le retour des réfugiés serbes. Vu les efforts que le gouvernement a déployé, il est en passe de devenir caduc d’ici quelques mois.

Atouts économiques

Même les observateurs les plus critiques s’accordent à dire que la Croatie dispose dans le secteur économique d’atouts relativement importants, avec un PIB en croissance stable (5,2% l’année dernière, 4,7% cette année – selon les récentes estimations du FMI), un tourisme en pleine expansion, un taux d’inflation de 2 %, un chômage en net recul. Malgré une dette extérieure importante, les lenteurs et les tâtonnements de la privatisation, un trop cher coût du travail, le manque de transparence de la législation qui fait quelquefois hésiter les investisseurs étrangers, il est permis de croire à un avenir plus radieux. Mais avec un PIB per capita de 5140 euros, la Croatie devance largement non seulement tous les pays du PSA et les candidats au prochain élargissement, mais aussi une bonne partie des pays qui rejoindront l’Union au 1er mai 2004.

Enfin, depuis la signature du PSA, en octobre 2001, la Croatie a fait un grand pas dans le laborieux domaine de l’harmonisation des normes de l’acquis communautaire. Au rythme selon lequel nous progressons, nous sommes sûrs d’achever la majeure partie du travail d’ici 2006.