Les minorités nationales en Croatie

La legislation relative aux droits des minorités en Croatie a fait l'objet de nombreuses réformes depuis la Loi constitutionnelle du 4 décembre 1991, alors jugée conforme aux standards européens par la Commission Badinter. La nouvelle Loi constitutionnelle adoptée le 13 décembre en décembre 2002, constitue à cet égard un progrès significatif, la Croatie disposant désormais de l'une des législations européennes les plus libérales en la matière.

• Avant la reconnaissance de l'indépendance croate
• La Croatie indépendante mais partiellement occupée
• Après la reconquête de 1995
• Le tournant démocratique de 2000
• 2002 : une nouvelle Loi constitutionnelle sur les droits des minorités
• La loi électorale
• Les minorités et la question des réfugiés

Avant la reconnaissance de l’indépendance croate

La première Constitution croate adoptée au lendemain des premières élections libres, promulguée le 22 décembre 1990, ne prévoyait aucune disposition spéciale ni discrimination positive à l’égard des minorités, et notamment de la minorité serbe (12 % de la population), se cantonnant à garantir l’égalité de tous les citoyens croates, sans aucune discrimination.

Une Charte des droits des Serbes et des autres minorités nationales de la République de Croatie fut néanmoins adoptée le 25 juin 1991, c’est-à-dire en même temps que la Déclaration sur la souveraineté et l’indépendance de la République de Croatie qui marqua son émancipation politique de la fédération yougoslave. Entre-temps une rébellion armée des éléments les plus radicaux de la minorité serbe de Croatie, soutenue par l’armée yougoslave aux ordres de Belgrade, avait soustrait à l’autorité de Zagreb près d’un quart du territoire croate. Il s’agissait donc pour le gouvernement croate de donner des gages à la minorité serbe par une Charte qui garantisse leur autonomie culturelle, prévoie une organisation territoriale adaptée et pose les principes de leur représentation proportionnelle dans les assemblées des collectivités territoriales, dispositions censées pouvoir désamorcer le conflit. Il n’en fut rien.

Afin d’obtenir la reconnaissance internationale de son indépendance, et compte tenu de la pression internationale, notamment européenne, la Croatie fut amenée à adopter le 4 décembre 1991 une Loi constitutionnelle qui précise les principes énoncés par la Charte.

En vertu de celle-là, il était reconnu aux minorités de Croatie notamment le droit:
- d’utiliser leur langue et leur alphabet comme langue officielle aux côtés du croate dans les municipalités où ils constituent la majorité de la population ;
- d’arborer leurs symboles nationaux aux côtés des symboles nationaux croates dans les municipalités où ils constituent la majorité de la population ;
- à l’enseignement maternel, primaire, secondaire et supérieur dans leur langue maternelle ;
- à une représentation proportionnelle au Sabor (Parlement), au Gouvernement et au sein des plus hautes instances judiciaires pour les minorités représentant plus de 8 % de la population (en l’occurrence la minorité serbe) ;
- à 5 députés pour l’ensemble des minorités ne dépassant pas, séparément, ce seuil (Italiens, Hongrois, Tchèques, Slovaques, Ukrainiens, Allemands, Autrichiens, toute l’ancienne mosaïque ethnique héritée de l’Empire austro-hongrois) ;
- à un statut d’autonomie particulier accordé aux onze municipalités (opcine) où les minorités – la minorité serbe en l’occurrence – représentent plus de la moitié de la population. Ce statut prévoit notamment la représentation proportionnelle des minorités au sein des conseils municipaux, des fonctionnaires territoriaux, des instances judiciaires autonomes, des commissariats de police municipaux, des établissements scolaires.

La Croatie indépendante mais partiellement occupée

Ces dispositions, jugées conformes par la Commission d’arbitrage présidée par M. Robert Badinter aux standards européens en matière de protection des droits des minorités, ouvrirent la voie à la reconnaissance de l’indépendance de la Croatie par la Communauté européenne, officialisée dès le mois suivant, le 15 janvier 1992.

Un amendement voté le 8 mai 1992 autorisa ensuite le regroupement des municipalités autonomes en districts autonomes (kotarevi), afin de prendre en compte le fait que les onze municipalités à population à majorité serbe constituaient deux espaces connexes, de respectivement cinq et six municipalités. Il prévoyait également des mesures complémentaires qui visaient à faciliter aux citoyens croates de souche serbe l’accès aux postes de responsabilité sur l’ensemble du territoire croate, en dehors des deux districts, eu égard au fait que ceux-ci n’abritaient en 1991 que 145 000 Serbes, c’est-à-dire un quart de la minorité serbe de Croatie, tandis que la grande majorité de celle-ci résidait dans les principales villes de Croatie, où elle constituait une population très minoritaire.

Ces districts ayant été occupés par l’armée serbe de 1991 à 1995 et soustraits de fait à la juridiction croate, la Loi constitutionnelle relative au statut des minorités n’a toutefois pu y être appliquée.

Après la reconquête de 1995

Au lendemain de la reconquête militaire de ces territoires par l’armée croate, en août 1995, la quasi totalité des Serbes de souche a fui dans le sillage des troupes serbes vaincues. D’autre part, le retour des 120 000 Croates et autres minorités chassés de cette région par les milices serbes en 1991 nécessitait du temps et la mise en place dans vaste programme de reconstruction et de déminage. Aussi le gouvernement croate en a-t-il provisoirement suspendu l’application, le 20 septembre 1995, faute de pouvoir la mettre en œuvre dans une région sinistrée et désormais quasiment inhabitée.

Selon les amendements à la loi électorale en date du 21 septembre 1995, sur l’ensemble de 127 députés élus au Sabor, 8 députés sont appelés à représenter les minorités nationales, soit 3 députés pour la minorité serbe, 1 député pour la minorité hongroise, ainsi que pour la minorité italienne, et enfin trois député répartis à raison de un pour chacun des trois groupes de minorités suivantes : tchèque et slovaque, ruthène et ukrainienne, et, enfin, allemande et autrichienne.

Une nouvelle loi électorale votée le 29 octobre 1999 a de nouveau modifié cette répartition. Ainsi le Sabor (Parlement) est désormais composé de 151 membres élus pour 4 ans au suffrage universel direct (scrutin proportionnel) : 140 députés représentent les Croates de Croatie, 5 députés les minorités ethniques (1 serbe, 1 italien, 1 hongrois, 1 tchèque et slovaque et 1 représentant d’autres minorités) et 6 députés représentent les Croates de l'étranger (ce nombre, variable, est fixé proportionnellement, en divisant le nombre de votants par le nombre moyen de suffrages obtenu en métropole par député, permettant ainsi une égale représentation au Parlement des Croates de métropole et de ceux de l’étranger).

Le tournant démocratique de 2000

Après la défaite aux élections législatives de janvier 2000 et la victoire de la coalition de centre-gauche conduite par le SDP et le HSLS, la Loi constitutionnelle de 1991 relative au statut des minorités fut amendée le 11 mai 2000, en attendant d’être révisée. Ces modifications supprimèrent définitivement les districts et municipalités autonomes, et par voie de conséquence, le régime territorial de représentation proportionnelle des minorités, aussi bien dans les instances politiques et judiciaires locales, les administrations que dans l’enseignement. Il fut cependant décidé que soit rétabli, après publication des résultats du recensement de la population de 2001, le seuil de 8 % au-delà duquel le poids d’une minorité nationale lui donne le droit à une représentation proportionnelle au Sabor. L’ensemble des minorités représentant séparément moins de 8 % de la population obtenaient, quant à elles, un nombre de député compris entre cinq et sept, selon les dispositions de la loi électorale.

De même les deux lois votées le 6 avril 2001, l’une, relative au statut des collectivités territoriales (municipalités et régions), l’autre, relative aux élections municipales et régionales, ont-elles pris acte de cette harmonisation administrative, fixant les mêmes règles sur l’ensemble du territoire.

2002 : une nouvelle Loi constitutionnelle sur les droits des minorités

Au terme de vifs débats, le Sabor, résolu à se conformer aux exigences de l'UE et de l’OSCE, est parvenu à voter, le 13 décembre 2002, une nouvelle Loi constitutionnelle relative aux droits des minorités nationales, publiée dans le Journal officiel du 19 décembre 2002. A l’instar de la loi constitutionnelle de 1991, celle-ci reprend également à son compte la plupart des textes fondamentaux en la matière (Charte de l’ONU, Déclaration universelle des droits de l’homme, Acte final de l’OSCE, Convention du Conseil de l’Europe sur la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales, etc.) – (Art. 1).

La Loi réaffirme que la Croatie rejette (Art. 2) et interdit (Art. 4) toute forme de discrimination et précise que la protection des minorités fait partie intégrante de l’ordre démocratique établi en Croatie (Art. 3), ce que garantissent la Constitution et la Loi constitutionnelle (Art. 4).

Les minorités nationales jouissent notamment du droit :
- d’utiliser leur langue et leur alphabet, en privé, en public ainsi qu’en tant que langue officielle (dans les documents d’état civil, lorsque la minorité concernée représente plus du tiers de la population municipale ou sur les panneaux d’indication publics [toponymes, noms de rues] dans les localités où les minorités constituent une population « importante ») ;
- à l’enseignement et à l’éducation dans leur langue maternelle (programmes et établissements scolaires spécifiques, personnel enseignant spécialisé) ;
- à l’usage de leurs symboles nationaux (drapeau, armoiries, hymne) aux côtés des symboles nationaux croates dans les municipalités où ils constituent la majorité de la population ;
- à l’autonomie culturelle ;
- à affirmer leur appartenance religieuse notamment au travers d’associations à caractère religieux ;
- à être représentées dans les instances représentatives au niveau local et national, ainsi que dans l’administration et les instances judiciaires ;
- à prendre une part active dans la vie publique par le biais des Comités et des représentants des minorités nationales ;
- d’entretenir librement toute relation avec leur mère patrie ;
- à être préservés de toute menace qui viserait à restreindre ces droits.

Le service audiovisuel public veillera à diffuser des émissions permettant à un large public de mieux connaître les us et coutumes des différentes minorités nationales (Art. 18).

Il est garantit aux membres des minorités nationales (331 000 personnes, soit 7,5 % de la population croate) une représentation au Parlement, comprise entre cinq et huit députés. Les minorités nationales qui constituent plus de 1,5 % de la population (en l’occurrence uniquement la minorité serbe) sont représentées par au moins un et au plus trois députés, étant entendu que les minorités nationales qui constituent séparément moins de 1,5 % de la population (soit toutes les autres minorités) doivent être représentées par au moins quatre députés (Art. 19).